GOST razgledi.net

Igor Šoltes
predsednik Računskega sodišča RS
igor.soltes@rs-rs.si

V našem pravnem sistemu je računsko sodišče neodvisna organizacija, pristojna za preverjanje pravilnosti in smotrnosti porabe javnih sredstev. Računsko sodišče je organizirano kot neodvisen državni organ, ki ni del sodne, upravne ali celo izvršilne veje oblasti. Ker nima sodne pristojnosti, ne izdaja sodnih odločb, pač pa revidira poslovanje revidirancev in izdaja revizijska poročila v katerih izreče mnenje o njihovem poslovanju. Vendar pa je v svetu nadziranje javne porabe različno organizirano, kar vpliva na določitev pristojnosti, način dela in akte vrhovnih revizijskih institucij oziroma njihovo pravno naravo.

Tako obstajata v Evropski uniji dva osnovna tipa (sodišče ali revizijski organ) oziroma natančneje gledano vsaj naslednji štirje tipi vrhovnih revizijskih institucij:
· Računsko sodišče s sodno funkcijo (Francija, Belgija, Luxemburg, Portugalska, Španija, Italija, Grčija).
· Računsko sodišče kot kolegijsko telo brez sodne funkcije (Nemčija, Nizozemska, Računsko sodišče Evropske unije).
· Revizijski urad, ki ga vodi glavni revizor, brez sodne funkcije (Velika Britanija, Irska, Danska).
· Revizijski urad, ki ga vodi glavni revizor, v okviru vlade ali kot del zakonodajne oblasti (Avstrija, Finska, Švedska).

Na prvi pogled se zdi da so vrhovne revizijske organizacije, ki niso organizirane samo kot revizijski organi, močnejše, da imajo večje pristojnosti. Tako so na primer ima v Franciji vrhovna revizijska inštitucija sodni model delovanja, izdaja odločba in lahko tudi kaznuje, v Avstriji pa mora vlada pred sprejetjem določenih odločitev povprašati za mnenje tudi računsko sodišče. Vendar pa to ne pomeni, da je pomen računskega sodišča, ki je organizirano kot revizijski urad, manjši, saj to gradi svoje spoštovanje predvsem na strokovnosti svojih poročil in mnenj.

Bivše socialistične države so organizirale vrhovne revizijske institucije s sodnimi in ne revizijskimi pristojnosti, kar sledi tudi večinski usmeritvi v svetu in Evropi. K temu je prispevalo tudi sprejetje t.i. limske deklaracije leta 1977 v okviru INTOSAI, kot svetovne zveze vrhovnih revizijskih institucij s preko 180 članicami. Na njeni podlagi so se namreč začele zmanjševati razlike med računskimi sodišči in revizijskimi uradi, saj so začeli v večini držav prevladovati organizacijski modeli in načini dela, ki so se nagibali v smer revizijskih uradov, ne glede na to, da so poimenovanja teh ustanov v mnogih državah ostala zvesta tradiciji.

Slednje velja tudi za Slovenijo, ki ima ustanovljeno organizacijo z imenom sodišče, a z revizijskimi pristojnostmi. Tako računsko sodišče izdaja revizijska poročila, ki sicer niso neposredno izvršljiva kot to velja za sodne ali upravne odločbe, vendar pa so vsi revidiranci, ne samo državni organi, v okviru spoštovanja temeljnega ustavnega načela pravne države dolžni spoštovati ne samo splošno veljavne predpise, pač pa tudi posamične akte, ki jih izdajajo državni organi. To velja tudi za revizijska poročila in druge ukrepe, ki jih na podlagi zakona izdaja računsko sodišče.

Naše računsko sodišče je začelo delovati 1. januarja 1995, torej ima že več kot 10-letno tradicijo. Njegova ustanovitev in določitev njegovih pristojnosti sta pomenila vzpostavitev nove sistemske ureditve državne revizije, s čimer se je Slovenija pridružila tistim sodobnim državam, ki imajo nekatere tudi večstoletno tradicijo v revidiranju javne porabe. Ustanovljeno je z Zakonom o računskem sodišču, sicer pa delovanje računskega sodišča urejajo tudi ustava, poslovnik računskega sodišča ter podzakonski predpisi, izdani na podlagi navedenega zakona. Računsko sodišče pri izvajanju revizij uporablja mednarodne revizijske standarde.

V tej zvezi je treba pojasniti poslanstvo vrhovnih revizijskih institucij po svetu, ki velja ne glede kako je takšna organizacije organizirana oziroma kakšne druge pristojnosti ima. Te morajo zagotavljati verodostojne in nepristranske informacije davkoplačevalcem o tem, ali so bile programske naloge, ki so bile uporabnikom javnih sredstev naložene, ustrezno izvedene. Na tej podlagi lahko davkoplačevalci terjajo preverjanje odgovornosti vseh tistih, ki jim je upravljanje z javnimi sredstvi zaupano. Takšno informacijo lahko zagotavlja le neodvisna in strokovno vrhunsko usposobljena revizijska institucija, ki je v tej vlogi nepogrešljiv člen v državnem sistemu in pravnem redu vsake sodobne demokratične države. Takšno vlogo torej imajo vrhovne revizijske institucije tako po svetu kot pri nas, in to kljub temu, da obstajajo tudi drugi organi ki preganjajo storilce kaznivih dejanj (policija, tožilstvo) kot tudi izvajajo nadzor nad postopki javnih naročil (npr. pri nas Državna revizijska komisija).

Iz te ideje izhaja tudi poslanstvo slovenskega računskega sodišča, ki je, da računsko sodišče pravočasno in objektivno obvešča javnost o pomembnih odkritjih revizij poslovanja ter svetuje, kako naj ti izboljšajo svoje finančno poslovanje. Vizija računskega sodišča je tudi, da bdi nad potmi javnega denarja in tako s svojim pravočasnim poročanjem in primernim ukrepanjem prispevati k povečevanju dodane vrednosti za davkoplačevalce Republike Slovenije. Poleg poslanstva in vizije opredeljuje Strategija Računskega sodišča RS od leta 2007 do leta 2013 so tudi dolgoročne cilje računskega sodišča. Ti so:
· pravočasno in kvalitetno poročati državnemu zboru in javnosti o rezultatih revidiranja porabe javnih sredstev,
· učinkovito se odzivati na spremembe v okolju in na zahteve in interese javnosti,
· z izvajanjem revizij koristiti javnemu sektorju in prispevati k zmanjšanju nepravilnosti in nesmotrnosti v poslovanju uporabnikov javnih sredstev,
· izboljševati komunikacijsko strategijo in krepiti sodelovanje z drugimi.

Računsko sodišče je v strategiji opredelilo tudi štiri ključne vrednote, ki jih spoštuje pri svojem delu: neodvisnost, strokovnost, poštenost in odličnost. Neodvisnost omogoča, da lahko pripravimo nepristranska poročila, namenjena državnemu zboru in širši javnosti ter je ključni dejavnik, ki omogoča zagotavljanje poštenosti in verodostojnosti računskega sodišča ter zaupanja javnosti v institucijo. Delo računskega sodišča je kvalitetno zaradi strokovnega znanja in predanosti zaposlenih, zato je izobraževanje in nenehno vlaganje v razvoj zaposlenih ključnega pomena za uspeh računskega sodišča. Prav tako si pri pripravi revizijskih poročil prizadevamo, da so vsa naša poročila predstavljena nevtralno, pošteno in uravnoteženo in v skladu z najboljšo revizijsko prakso.

Pristojnosti

Osnovna naloge računskega sodišča je, da revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev in na podlagi opravljenih revizij izdaja revizijska poročila. Ima pooblastilo za nadziranje celotnega poslovanja javnega sektorja, v delu, ki se nanaša na rabo sredstev javnih financ, pa tudi zasebnega sektorja - tudi pravna oseba zasebnega prava ali celo fizična oseba je namreč lahko revidirana, če je v večinski lasti države ali občine ali če je prejela pomoč iz proračuna ES, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, ali če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.

Računsko sodišče je samostojno pri odločanju o tem, katere revizije bo izvedlo. Določne so sicer predpisane z zakonom (npr. revizija vsakoletnega zaključnega računa državnega proračuna ter letnega poročila ZZZS in ZPIZ ter nekatere druge), pri nekaterih pa se upoštevajo vložene pobude, tveganja pri poslovanju revidiranca ter drugi kriteriji.

Računsko sodišče revidira računovodske izkaze ter pravilnost ali smotrnost poslovanja uporabnikov javnih sredstev. Revidiranje pravilnosti poslovanja je usmerjeno v preverjanje skladnosti poslovanja s predpisi in usmeritvami, ki jih mora upoštevati uporabnik javnih sredstev pri svojem poslovanju, vendar se pomen pojma ‘revidiranje’ v zadnjem obdobju spreminja in širi. Tako še zdaleč ne gre več le za revidiranje računovodskih izkazov ali za revidiranje zakonitosti delovanja, ampak tudi za revidiranje programov, izvajanja nalog, podatkov, varovanja okolja… Nadzor nad javnimi financami in njihovo porabo se v skladu s sprejetimi mednarodnimi smernicami in priporočili ne omejuje več zgolj na preverjanje zakonitosti in pravilnosti porabe javnih sredstev, ampak se vse bolj usmerja v ugotavljanje, ali so posamezni porabniki javna sredstva, ki so jim bila namensko dodeljena, tudi zares smotrno (gospodarno, učinkovito in uspešno) uporabili. Torej gre predvsem za povečevanje učinkovitosti in uspešnosti vseh javnih organizacij, ki s temi sredstvi razpolagajo, saj je z dobrim gospodarjenjem mogoče z istim obsegom sredstev zagotavljati več bolj kvalitetnih javnih dobrin. Prav revidiranje izvajanja nalog postaja strateška funkcija tudi našega računskega sodišča, pri čemer je namen revidiranja, da pokaže, ali je pridobljena korist vredna in v sorazmerju z vloženim denarjem. Računsko sodišče stremi tudi k temu, da je pokritost z revizijami čim večja. V ta namen izvajamo tudi prečne revizije na isto temo pri večih revidirancih, zlasti pri vprašanjih, ki so sistemske narave, ali kjer preverjamo spoštovanje točno določenega vprašanja oziroma ureditve.

Tej splošni usmeritvi vrhovnih revizijskih institucij po svetu sledi tudi naše računsko sodišče, ki je tako v lanskem letu izdalo 41,4 % revizijskih poročil, katerih cilj je bil izrek mnenja o smotrnosti poslovanja, 44,4% revizijskih poročil, katerih cilj je bil izrek mnenja o pravilnosti poslovanja ter 17,2% revizijskih poročil, katerih cilj je bil izrek računovodskih izkazih. Računsko sodišče izvaja tudi revizije, v katerih hkrati izreče mnenje o dveh izmed navedenih ciljev. V letu 2007 je bilo dokončanih 41 revizij, katerih cilj je bil oceniti smotrnost poslovanja, od 75 v lanskem letu izdanih revizijskih poročil. Ocene smotrnosti poslovanja so vključevale revizije pri občinah, pri izvajalcih negospodarskih in gospodarskih javnih služb, pri posameznih ministrstvih in drugih uporabnikih javnih sredstev. Tovrstnih revizij je za 139 odstotkov več kot v letu 2006, kar kaže na to, da dajemo pri svojem delu resnično vedno večji poudarek revizijam, ki nadzirajo gospodarno, učinkovito in uspešno izvajanja nalog uporabnikov javnih sredstev.

Računsko sodišče želi prispevati k zmanjšanju nepravilnosti in nesmotrnosti v poslovanju uporabnikov javnih sredstev tudi tako da deluje preventivno, oziroma da izobražuje uporabnike javnih sredstev o javnofinančnih vprašanjih in jim svetuje. V tem oziru daje računsko sodišče priporočila revidirancem med izvajanjem revizije in v izdanem revizijskem poročilu. Računsko sodišče izvaja svojo svetovalno pristojnost tudi tako, da daje pripombe k osnutkom predpisov. Predstavniki računskega sodišča sodelujejo na posvetih o javnofinančnih vprašanjih, ki jih organizirajo drugi državni organi, pa tudi sami organiziramo različna srečanja. Tako smo v zadnjem letu organizirali regionalne posvete za predstavnik občine, pred tem pa smo za vse proračunske uporabnike izvedli dve konferenci na temo učinkovitega upravljanja z javnimi sredstvi. Najpogostejša aktivnost na tem področju pa je, da dajemo mnenja o javnofinančnih vprašanjih oziroma odgovarjamo na vprašanja - tako smo v letu 2008 pripravili 164 pisnih odgovorov na vprašanja.

Poleg navedenega računsko sodišče izdaja potrdila za revizijske nazive kot sta državni revizor in preizkušeni državni revizor, ki sta kot strokovna naziva pogoj za delo revizorja na računskem sodišču in v tej zvezi vodimo register navedenih nazivov. Državni revizor je tudi naziv na podlagi katerega je mogoče dobiti naziv za državnega notranjega revizorja, ki se lahko zaposli kot notranji revizor kjerkoli v javnem sektorju. Računsko sodišče je izdalo tudi dva revizijska priročnika, ki ju uporablja pri svojem delu, načrtujemo pa izdajo tudi drugih publikacij.

Pristojnost računskega sodišča opredeljujejo tudi zakoni na drugih področjih, ki računskemu sodišču nalagajo nadzor nad izvajanjem zakonov kot so Zakon o političnih strankah, Zakon o volilni in referendumski kampanji in Zakon o prvem pokojninskem skladu.

Porevizijski postopek

Po opravljeni reviziji izda računsko sodišče revidirancu revizijsko poročilo, v katerem izreče mnenje o njegovem poslovanju, in sicer pozitivno mnenje, negativno mnenje ali mnenje s pridržkom, naloži pa tudi izvedbo popravljalnih ukrepov za odpravo nepravilnosti ter če je potrebno predlaga priporočila za izboljšanje pomanjkljivosti. Zato se s samo izdajo revizijskega poročila postopek revidiranja ne zaključi. Sledi mu porevizijski postopek, katerega namen je odprava nepravilnosti in nesmotrnosti v čim večji meri, pri čemer računsko sodišče revidirancem naloži ali predlaga izvedbo določenih ukrepov, pri tem zahteva, da mu ti o tem poročajo, samo pa še enkrat preveri uresničevanje naloženih ukrepov. Tako je bilo v letu 2008 danih 283 priporočil uporabnikom javnih sredstev.

V porevizijskem postopku mora uporabnik javnih sredstev, v čigar poslovanju so bile razkrite nepravilnosti ali nesmotrnosti, predložiti računskemu sodišču odzivno poročilo o odpravljanju razkritih nepravilnosti in nesmotrnosti. Odzivno poročilo ni potrebno, če je v revizijskem poročilu navedeno, da so bili že med revizijskim postopkom sprejeti ustrezni ukrepi za odpravo razkritih nepravilnosti in nesmotrnosti. Prav tako se tovrstno poročanje nanaša samo na realizacijo popravljalnih ukrepov, odzivno poročilo pa mora biti predloženo v roku, ki ga določi računsko sodišče. Računsko sodišče lahko preizkusi verodostojnost odzivnega poročila z revizijo in pri tem izda porevizijsko poročilo. Tako smo v letu 2007 izdali 50 porevizijskih poročil.

Če Računsko sodišče oceni, da v odzivnem poročilu ni izkazano zadovoljivo ukrepanje revidiranih subjektov, to pomeni kršitev obveznosti dobrega poslovanja. V primeru pomembne nepravilnosti ali nesmotrnosti pa je to huda kršitev obveznosti dobrega poslovanja.

Če računsko sodišče ugotovi, da je v porevizijskem postopku podana kršitev obveznosti dobrega poslovanja, lahko računsko sodišče izda poziv za ukrepanje. Organ ali organizacija, ki mu je bil vročen poziv za ukrepanje, mora v določenem roku predložiti računskemu sodišču odzivno poročilo o ukrepanju ali obrazložitev njihove opustitve.

Če pa je podana huda kršitev obveznosti dobrega poslovanja, računsko sodišče obvesti Državni zbor ter izda poziv za razrešitev odgovorne osebe, v naslednji fazi pa izda še sporočilo za javnost. Glede na dikcijo zakona o računskem sodišču se to, če je podana huda kršitev obveznosti dobrega poslovanja, ne more samostojno po diskrecijski pravici odločiti ali bo izdalo poziv za razrešitev odgovorne osebe, pač pa to mora narediti. V pozivu navede osebo ali več oseb, ki naj bi bile razrešene, poziv pa izda organu, za katerega oceni, da lahko izvede ali začne postopek razrešitve. Računsko sodišče torej izda poziv za razrešitev organu, za katerega oceni, da lahko izvede postopek razrešitve ali začne postopek razrešitve. Na podlagi poziva je pristojen organ predvsem zavezan v predpisanem roku odgovoriti o svoji odločitvi ter jo obrazložiti.

Tako smo do sedaj 6 krat izdali poziv za razrešitev odgovorne in od tega se pozvani organ samo enkrat ni odzval, v vseh ostalih primerih pa je bila izvedena razrešitev ali pa začet postopek za razpis za novega direktorja. Podobno velja tudi v odmevnem primeru ministra za okolje in prostor, ko je bilo, zaradi v porevizijskem postopku ugotovljenih hudih kršitev obveznosti dobrega poslovanja, potrebno izdati poziv za razrešitev ministra. Pri tem smo ocenili, da ga je treba poslati predsedniku vlade, ki je po 112. členu slovenske ustave pristojen za uvedbo začetka postopka razrešitve ministra v državnem zbor. Minister je namreč po 65. členu Zakona o javnih financah odgovoren za zakonito in učinkovito poslovanje ministrstva, ki ga vodi in je torej nosilec poslovodne odgovornosti v ministrstvu.

Podobne prizadevanje za odpravo nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti, imajo tudi nekatere druge evropske države. Tako je na primer tudi v Švedski obveznost vlade, da parlamentu poroča o aktivnostih, ki jih je ukrenila na podlagi ugotovitev računskega sodišča.

Učinki delovanja računskega sodišča

Računsko sodišče se pri svojem delu vedno bolj usmerja tudi na merjenje različnih neposrednih učinkov svojega dela (value for money), tukaj mislimo predvsem finančne. Tako smo v letu 2007 ugotovili, da je bilo kot neposredni rezultat dela računskega sodišča prihranjenih najmanj 630.000 evrov sredstev davkoplačevalcev letno. Prav tako so bili začeti postopki za vračilo 233.396 evrov v državni proračun in dana je bila zahteva pristojnim organom za vračilo 2.346.000 evrov preveč zbrane okoljske dajatve, ki naj se vrne uporabnikom storitev.

Prav na tem področju, to je pri spremljanju priporočil oziroma učinkov naših revizij, so največji izzivi računskega sodišča v prihodnje in to jim bo pri tem tudi sledilo.

Objavljeno pod gost razgledi.net, slovenija | | |